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环保

国际经验 | 农村污水处理运行模式的国际经验及对我国的启示

来源:生态环境部对外合作与交流中心

 

 

据统计,截至2017年底我国行政村有691510个,自然村有261.7万个,人口共计5.76亿人,污水排放量约为214亿吨,而农村污水处理率却不足30%,未经处理直接排放的污水严重污染农村人居环境,为此我国正逐步加大对农村污水的治理力度。20154月,我国制定的《水污染防治行动计划》要求到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个,对城镇农村环境服务设施共享共用提出新要求。2017年原环境保护部、财政部联合印发《全国农村环境综合整治十三五规划》,要求到2020年农村污水处理率达到60%2018年国家颁布的《农村人居环境整治三年行动方案》提出以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向。2019—2020年,生态环境部将以农村千吨万人(日供水千吨或服务万人)水源地为重点,开展乡镇级饮用水水源地排查整治。随着国家政策陆续出台,农村污水处理方向逐渐清晰,市场前景广阔。据初步测算,2019年我国农村污水处理投资规模有望超过170亿元,同比增长近15%十三五后期,市场潜力可达200亿元;2035年,我国农村污水处理率将达到70%,形成2000亿的市场空间。

 

总体来看,目前我国农村污水处理设施基础相对薄弱,管网建设相对滞后、技术和管理水平相对较低,不能完全或直接套用城市污水处理运行模式。在加快补齐农村人居环境和公共服务短板的背景下,迫切需要匹配到适合农村污水治理的模式。西方发达国家在农村污水处理运行模式上有多年的发展历史和成熟经验,部分经验具有借鉴意义。本文总结了国内农村污水处理现状,以发达国家农村污水处理运行模式为案例分析其经验与问题,借鉴国际做法对我国农村污水处理运行模式提出了相关建议。

// 我国农村水污染特点//

 

农村污水是指农村地区居民生活和生产过程中形成的污水,包括生活污水和生产污水两类。农村生活污水主要是居民日常生活中排放的污水,包含以下5类:生活洗涤污水、厨房污水、厕所废水、村民家中畜禽养殖废水以及其他混合污水等。农村生产废水主要是农业非点源排放及规模养殖废水、小作坊生产废水,水量一般较少,水质密度不均匀且悬浮物质浓度较高。

 

农村污水的排放特点是间歇性排放、分布散且单个污水量少。受居民生产生活方式影响,农村生活污水的水质、水量日均波动幅度大。一般情况下,居民起居做饭时间段内排放污水量是其他时间段的23倍,水量昼夜变化大,夜间甚至停止用水排放。农村污水的组成成分相对简单、毒性低,水质变化大。有机物含量高,主要污染物为氮磷、病菌及悬浮物,总氮、总磷、氨氮、病毒、虫卵等污染物指标的浓度总体较高。虽然污染物浓度相对较高,但可生化性强、重金属等有毒有害物质含量较少。部分区域农村生产废水与生活废水排放没有进行区分,易形成混合污水。农村污水具有明显地域特征。特别是农村生活污水水质水量地域差异大。东北地区排放量较低但浓度较高;东南沿海排放量高且浓度低;西北地区排放量较少且浓度较低。近些年,我国加快了新农村建设,与之相对应,农村地区生产与生活污水的排放量不断增加;污水未经处理直接排放,加剧了农村地区地表水和地下水水质的恶化。

// 我国农村污水处理运行模式及存在问题//

 

我国农村人口数量较大,而村庄分布相对分散,导致农村污水难以收集,这是农村生活污水治理难度大的原因之一。目前基于农村村落自然地理条件、农户分布及风俗习惯等特征,我国农村生活污水处理运行模式上,主要有三种模式:一是政府建设模式。财力比较充裕的地方政府通过招投标方式,选择施工建设方,由政府财政拨款建设农村污水基础设施,后由政府自行运营或委托运营;二是政府购买服务模式。政府在既有财政预算中统筹安排,根据财政部确定的购买内容和指导目录确定需购买的公共服务,执行采购流程并对外支付费用;三是政府和社会资本合作(PPP)模式。PPP模式就是通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村污水处理项目。

 

第一种模式需要政府用于建设的财政资金充足,政府还需要具有较高专业技术能力或运营管理能力,从技术和管理上,满足农村生活污水处理运营的需要,就目前大多数农村层面的政府财力现状而言十分困难。第二种模式,因生活污水处理属于市政工程,按照规定不在政府购买服务指导性目录中,导致无法充分调动社会力量共同参与治理。第三种模式,污水处理设施建设运行多为项目打梱及厂网一体建设,对资金的需求量大且要求企业能够承受较长的投资回报期,一般企业财力难以承受,多为资本雄厚或融资渠道通畅的企业愿意参与,盈利风险较大。


// 发达国家农村污水处理运行模式经验//

 

美国

 

对于农村环境治理,美国政府主要负责资金供给和监督管理,具体公共服务、产品供给由第三方机构来负责。美国联邦政府投入农村环境治理资金来源包括:农业联合税、基本财政预算,并通过补贴、税收减免、贷款优惠等措施积极投入农村环境保护,支持农村环保基础设施建设。美国环境保护署、房屋和城市发展部等部门对农村污水治理提供多渠道资金资助,并设立农村环保专项资金,多渠道融资支持环保项目,如马萨诸塞州政府减免3年共4500美元的居民税收用于支付分散污水治理系统的维修费用及实行贴款项目,社区污水治理设施可以获得最高10万美元贷款等。

 

美国农村地区一般采用分散式污水处理系统(Decentralized Wastewater Treatment System)。分散式污水处理系统的特点:一是投资成本低、维护管理简单;二是动力消耗小、符合生态友好要求;三是技术成熟、运行稳定。对于住户和排污点分散、配套管网建设滞后、资金缺乏、管理水平相对落后的农村地区,分散式处理系统在运行管理方面具有优势,可以实现污水就地处理和回用,具备灵活多样的技术工艺,减少了排水管网的基建费用和运行费用。

 

根据水环境敏感度及工艺复杂程度,美国农村污水处理运行模式分为业主自主、协议维护、许可运行、集中运行、集中运营。这5种运行维护模式根据项目所在地区的环境敏感度,逐步增加管理内容和提高管理程度,并由政府根据不同模式提供相应的配套资金和管理计划。模式运用条件范围见表1

美国现行农村污水处理运行模式也存在一些问题,比如政府无法深入投入和参与到公共服务中;居民自主投入的积极性和有效性难以得到保证;行政体系较复杂导致实施效率不高;各州重视的程度存在差异。美国家庭式的分散污水治理多数停留在户主自主运行阶段,由于居民相关专业技术知识不足,带来系列管理运行问题。同时,市场竞争不够,一个地区只授权一个公司从事分散污水的营运服务,缺少社会力量充分竞争。

 

韩国

 

韩国政府在农村水污染防治方面作为投资主体发挥着主导作用,财政支持来源主要是韩国行政自治部、农林部和环境部。

 

在运行管理方面,韩国通过民间组织引导群众参与的积极性。韩国的农村污水处理运行模式分为地方政府直接管理和委托管理。其中,地方自治政府直接管理占比为32.8%,委托专业管理企业管理的占比为67.2%。韩国农村排水系统设施委托管理主要特点:一是通常在一个管辖区域内,污水处理设施的建设采用统一的工艺且由一个管理业主进行统一管理,如地方政府直接管理或由委托的专业公司管理。二是建设以大型污水厂为中心的远程自控系统。韩国采用远程控制系统,以大型的污水厂为中央控制中心,在对农村污水处理小型处理设备的远程调控基础上,通过将分散的、多样化的设施进行标准化、高效率地统筹,实现对周边各个小型的农村污水处理设施的统一运行和监管。三是统一收集处理产生的污泥。韩国农村排水系统产生的污泥采用分质贮存、污水厂统一处理方式,保证了污泥安全处置的经济有效性。

 

 

日本

 

日本实行农业环境补贴政策用于农村环境治理,国土交通省、农林水产省、环境省三个不同部门根据地区的实际需求对下水道、农业村落排水、净化槽三大项目实施补贴制度。下水道、农业村落排水有约50%的国库补贴率,国库补贴和个人负担以外的部分由地方政府承担,将下水道项目债作为资金来源。对于净化槽,日本部分地方政府还独自建立了相关的补贴制度。此外,日本鼓励环境友好型的绿色农业生产,提供专项无息贷款等多项优惠政策,如对专门从事有机农业生产活动的农民提供资金补贴和返还税款优惠,有力地支持了日本农村环境保护和治理。

 

日本的农村污水处理设施运行中,国土交通省、农林水产省和环境省分别管辖下水道、农业村落排水设施、净化槽三种建设方式,在城市规划区域和农业村落排水设施之间涉及自然公园区域以及对水质有特殊要求的区域设定了特定环境保护公共下水道,归国土交通省管辖。建设费用由各级自治主体(市、町、村)筹集,国家给予一定的财政支持,并以向用户收取基础水价加阶梯水价的方式回收全部运营成本和部分建设责任。统计数据显示,日本村落式处理工程建设成本回收率为26%,分散式家庭净化槽的回收率则可达到57%

 

日本强制采用的第三方服务方式推进农村污水处理市场化运行,行政机关仅负责污水处理设施的审批和定期的监督检查。各类第三方行业机构从污水设施的生产、建设、运营到清洁维护等工作环节全程负责,居民用户通过支付排污费或者向第三方服务公司以购买服务的方式为自己的排污行为负责。这种专业化和标准化的服务体系提高了污水治理的质量与效率。同时日本对第三方资质、污水治理设施的市场准入认证、从业人员资格制度和人才培养都做出了严格的要求:一是第三方资质审核。第三方机构必须由具备下水道法及净化槽法所规定的资质的人来执行。包括关于安全管理、卫生管理、危险防范等,以法律形式规定了资格制度。二是污水治理设施的市场准入认证。日本农业村落排水设施和净化槽建设结构需要严格执行建筑标准法。农业村落排水项目根据地域环境资源中心(JARUS)提供设施技术标准予以实施。三是从业人员资格制度和人才培养。为确保污水治理设施建设、维护管理、监测等的可信度及质量,实施行业人才培养。

// 对我国农村污水处理运行模式的启示//

 

通过国际经验的分析,结合我国污水处理运行特点,本文提出以下我国农村污水处理运行模式借鉴和建议。

 

建立以政府为主,社会参与的市场化运营机制

 

为解决农村污水污染问题,应根据实际情况选择相匹配的处理运行方式。如日本在农村污水治理的建设与运行中广泛采用第三方服务的模式,由具备资质的公司生产设备和其他配件,由专门的公司和经过培训的人员分别负责系统的安装、维护检修与运行保障工作,确保了农村生活污水治理设施的建设、运行与维护的质量。我国的农村生活污水处理系统的检查、清理、维护等日常工作任务繁杂,地方政府需要投入巨大的人力、物力才能形成高质量、有效的监管,将其承包给专业服务公司往往是更好的选择。同时,国家应加强完善第三方服务主体市场准入机制,严格第三方运维机构的监管和筛选机制,形成以县(市)政府为责任主体、乡(镇)政府为落实主体、村级组织为管理主体、农户为受益主体以及第三方专业服务机构为服务主体的五位一体农村生活污水运维体系。政府应明确第三方机构服务过程中的职能和责任以及相关部门需提供的支持及条件,共同做好农村污水处理工作。

 

完善我国农村污水处理运行资金保障制度

 

农村污水处理是一项巨大的系统工程,充足的资金投入是保证污水处理长效运行的前提。建立地方为主、中央补助为辅的政府投入机制,强化地方政府主体责任,加大财政资金支持力度。发挥政府财政主渠道作用,探索形成多源化投融资渠道如银行贷款、产权抵押、BOTPPP项目、政府和企业设立专项基金等多种形式的投资模式。我国应当完善农村污水处理运行资金保障制度,建立多元化的农村污水污染防治资金投入制度,将政府及环保部门、企事业单位、社会团体、村镇都纳入缴纳农村污水污染防治资金的范围,尽到各自的社会责任。推动中央补助资金由重建设建设运维并重转变。

 

借鉴发达国家农村环保补贴制度,建立国家和地方政府相结合的农村环保基金,用于农村污水处理项目建设和基础设施的维护管理。建议加大农村环保补贴力度,对采用环保型农业生产方式的农户直接补贴或农产品差价补贴等。

 

建立基于农村污水排放标准的污水处理运行模式评价机制

 

2018年生态环境部、住房和城乡建设部联合发布了《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》,通知指出对于处理规模在5003/天以下的农村生活污水处理设施污染物排放管理,各地可根据实际情况制定相应的分散型处理标准。未来,在因地制宜、经济实用和回用优先的原则下,我们应结合不同地区的污水处理排放标准和农村污水处理项目的技术实用性,从单位面积处理成本、农村集体经济状况、农户承受能力等因子对评价不同农村污水处理模式科学可行性,建立基于农村污水排放标准的污水处理运行模式评价机制 ,避免建得起、用不起建不起、更用不起现象发生,保证农村污水处理项目的量体裁衣


2020-08-12
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